2013.8.16.

　　撤乡并镇后，部分单位留存的土地，要么被闲置浪费，要么成为新的利益纠葛

 7月底，益阳市安化县“农民立‘生死状’讨地”事件在网上引起舆论广泛关注。

　　安化县乐安镇蚩尤村夏家组村民们一直想讨回原划拨给梅城供销社思游分社的4.98亩地。今年7月初，梅城供销社却未经招拍挂程序将这块土地的使用权及房产以70万元卖给他人。

　　供销社此举引起村民们的强烈不满。此前，村民们的诉求是定向优惠挂牌处置给原被征地村组（即现夏家组），并且得到供销社的允诺。为了“维权”，村民们立下“生死状”，誓要讨回土地。

　　事件在网上引起轩然大波后，安化县委宣传部对外表示，该县组成联合工作组介入调查，并认定梅城供销社自行处置思游分社土地及房产属于不合法，供销社已与买主解除不受法律保护的买卖协议，并退还款项。

　　村民与供销社的蜜月期

　　蚩尤村夏家组位于群山之中，距离安化县城约2个小时的车程。夏家组村民想要的约5亩地，交通便利。该地也是原梅城供销社思游分社（以下简称思游分社）办公地点。如今，在这块土地上有13个两层门面，大部分门面在经营；门面后有一个废弃的仓库，在仓库和门面中间有一块空地，闲置时被村民用于养鸡。

　　供销社起步于50年代，它的原始积累是农民的股金。在供销社最为风光的六七十年代，思游分社曾给夏家组带来了财富与希望。

　　已经73岁、曾是夏家组组长的张汉都见证了这一切。

　　张汉都称，“60年代，当政府决定在大禾村（现在的夏家组）集资筹建供销社时，我们非常欢迎，以2元一股入股，并参与到供销社的建设当中。”

　　土地当时由村组提供，但并不是没有条件。“得让我们组的人统包搬运货物、踩茶包等体力活，这在当时是我们村主要的经济来源。”张汉都称。

　　在供销社不断发展时，全组的收入也不断攀升。70年代，夏家组有近20人在供销社工作。

　　思游分社为夏家组带来的好处还不仅仅于此。“六、七十年代，购买油、肥料是需要指标的，但我们夏家组不需要，思游分社还平价卖给我们。统购粮、农业上交款都有减免。还能股金分红——一年有一包洗衣粉。”夏家组村民说。

　　直到80年代，思游分社倒闭。自此，思游分社与当地百姓的蜜月期也就结束，两者关系变得十分微妙。

　　而曾由夏家组提供给思游分社的土地在此期间发生了变化，安化县政府网显示，1987年12月，思游分社补办了相关征用土地手续，土地权属性质为国有划拨建设用地。2003年该社为偿付社员股金，处置了约500平方米土地，如今，思游分社的剩余土地面积为4.98亩。

　　安化供销社模式

　　自改革开放后，在市场经济的冲击下，全国的供销社业务大幅萎缩。在此背景下，全国各地的供销社社员拿着股金劵前往供销社兑现，爆发“股金风波”，安化也未能幸免。

　　为了还股金，安化县供销社拿出“压、减、卖”的措施，即压工资，所有开支减半，变卖一部分资产，分年度兑付股金。

　　但供销社的问题并没有因此化解。到2003年，安化供销社已欠下银行2亿多元，而当时供销社的资产评估却不到1亿元。

　　在2003年底召开的改革动员大会上，时任安化县供销社负责人称：“安化供销社的改革，不能走‘资产卖光，关门走人’的路子，为农服务的阵地不能丢。”

　　在广泛征求职工意见后，安化县供销社决定以不变卖资产、将职工可分得的生活费作股本的方式，重新组建新的基层供销社。已经申请破产的梅城镇供销社，重新组建梅城为农供销社。

　　2007年，安化县供销社推出 “卖天不卖地”的模式——引进房地产商开发建设，供销社无偿获得第一层或一、二层商用房产的所有权和经营权，鼓励各基层供销社盘活资产。

　　“卖天不卖地”的模式，再加上“改制重组，不放弃阵地”以及“拓展网络，服务新农村”等举措，安化形成独特的供销社模式。

　　为了盘活资产，原来由梅城供销社思游分社职工经营的十余个门面，也在2007年9月整体承租出去，承包年限为5年。

　　供销社违法卖地

　　在那场“股金风波”中，“只要还有股金劵的夏家组组民，都拿到了股金。”夏家组组民说。但他们期望并不仅仅于此，夏家组村民还希望要回思游分社所占的地。

　　在得知思游分社将门面整体出租去的那一年，夏家组村民曾找到梅城为农供销社希望能优先承租门面，但被拒绝。

　　6年来，夏家组的村民一直为此事奔波。

　　2012年4月，离合同到期还有5个月，夏家组村民再次找到镇政府和梅城为农供销社协商希望能解决此事。经协商，在同等条件下，梅城为农供销社承诺：如果出售该房产和土地的话，夏家组村民享有优先购买权。

　　“但2013年7月5日，有人突然打电话给我们组，说供销社已经把地和房产卖了，让我们不要添麻烦、找茬。在这个时候，我们才知道他们已经把房产悄悄出售给他人。”

　　之后，夏家组村民联合起来，写了一封“捍卫土地生死状”，共有30多个人按了手印。

　　很快，有人将“生死状”传到网上，引起了轩然大波。

　　事后，梅城为农供销社主任冯国志的解释是，该块土地转让确实没有经过招拍挂程序。但他们也是不得已而为之。他称，2012年梅城为农供销社曾经到县国土资源局申请土地招拍挂，但县国土资源局拖了11个月没有办理。供销社欠了县社保局500多万元职工社保费，急需交钱，所以经过供销社工委代表会投票决定，将土地及房产转让给私人。

　　事情曝光后，安化县委、县政府成立了联合工作组进行调查。安化县联合工作组认为该宗土地系国有土地，权属无争议，供销部门处置该土地上的房屋存在主体不适格问题，所签合同不合法，责令其改正；县人民政府将专题研究，依法依规依程序处置思游分社财产，以解特困职工之忧。

　　闲置的划拨土地

　　目前，我国实行土地供应双轨制，即政府无偿划拨国有土地给使用单位，以及通过市场化手段有偿出让国有土地，主要是通过招标、拍卖、挂牌三种方式出让土地。

　　无偿划拨土地，需经县级以上人民政府依法批准，一般用于公益性开发项目，如教育、卫生、国防、外交等涉及国计民生的重大项目。

　　政府划拨土地主要有两个来源，一部分从政府的存量土地里划拨，一部分是从农村集体土地中征收后划拨。

　　随着时代的发展，那些政府划拨土地已经出现一系列问题，尤其在撤乡并镇后的乡镇，许多取得无偿划拨土地使用权的单位，因迁移、解散、破产等原因停止使用该土地。这也导致许多无偿划拨的土地闲置以及上面的房屋荒废。

　　以邵阳城步为例，1995年，城步县曾开展了大规模的并乡建镇工作。截至到2012年，原有的31个乡镇撤并为10个，撤并面高达72％。“原有的办公场所、校舍、乡办企业要么贱卖，要么闲置，造成国有资产浪费。”城步县政协副主席曹正城说。

　　对于如何处置无偿划拨的土地，《湖南省城镇划拨土地使用权管理条例》规定，划拨土地使用权或者连同地上建筑物和其他附着物依法需要转让的，应当报市、县人民政府批准。省直机关和中央、省属企业事业单位的划拨土地使用权需要转让的，应当报省人民政府批准，有关批准文件抄送土地所在地市、县人民政府。

　　对于“农民立‘生死状’讨5亩地”的行为，湖南云天律师事务所专职律师杨文称，虽然该宗土地系国有土地，权属无争议，但如果当年政府无偿划拨土地没有支付对价补偿给夏家组，出于公平正义考虑，政府应协商出让一部分利。另外，在政府取得土地合法资质进行招拍挂的情况下，夏家组如具有开发土地等相关资质可进行投标，没有则不能；而在同等情况下，供销社承诺夏家组享受优先购买土地使用权后，未经过招拍挂悄悄的卖给私人，属于违约、违法的行为。