盘活存量土地，是一场触及利益的深刻变革，也是一项系统集成的制度创新。近日，湖南省出台《支持存量土地盘活增效促进高质量发展的若干措施》（以下简称《若干措施》），从规划优化、供应方式创新、产业用地提质等18个方面提出具体举措，着力推动批而未供、闲置和低效存量土地盘活增效，破解新时代土地要素保障瓶颈。

近年来，省政协紧紧围绕全省发展大局，组织广大政协委员聚焦存量土地盘活中的难点堵点痛点深入调研、积极建言，一批高质量提案建议被省直相关职能部门吸纳采用并转化落地，有力助推《若干措施》出台实施。从深入调研摸清“家底”，到精准建言开出“良方”，再到助推政策落地生根，政协智慧正持续转化为破解存量土地盘活难题、赋能高质量发展的实际成效。

湖南广电“七彩盒子”项目采用“作价入股+变更登记”结合模式，多级联动零现金盘活123亩划拨土地，成为土地盘活增效的生动样本。资料图

深入调研

摸清家底找症结

当前，城市发展正从大规模增量扩张转向存量提质增效阶段，湖南用地格局也发生了深刻变化，全省新增建设用地规模自2021年达到峰值后持续下降。2025年，全省批准新增建设用地12.6万亩，但同期供应土地18.3万亩，供应量明显大于新增批准量。这意味着，存量土地已成为用地保障的重要来源。

向存量要空间、向集约要效益，已成为湖南的必然选择。“十四五”以来，全省累计盘活存量土地122.85万亩，单位GDP建设用地使用面积下降19.93%；批而未供和闲置土地处置率连续5年居全国前列；节约集约用地连续6年获国务院督查激励；园区“三类低效土地”处置27.67万亩，帮助2468家企业纾困解难。

在这一过程中，三湘大地涌现出一批可复制、可推广的鲜活经验与典型案例，成为土地盘活增效的生动样本。如，湖南广电“七彩盒子”项目采用“作价入股+变更登记”模式，省、市、区多级联动，零现金方式盘活123亩划拨土地；衡阳智能计量衡器产业园运用“双协议并行收储”方式，破解老厂区盘活重生难题；怀化高新区创新异地法拍处置路径，精准匹配存量土地资源，让闲置土地重获新生。

在亮眼成绩背后，存量土地盘活也面临着不少问题亟待破解。如，上位法规支撑不足，抵押、司法查封地块处置阻力较大，闲置土地处置政策落地效果不均衡等。

省政协委员谷金秋在调研中发现，部分市县工业园区因招商不及预期，出现土地、厂房闲置；还有企业受市场波动、资金链断裂等影响停工停产，留下闲置工业用地与厂房。省政协委员高鸽子认为，低效建设用地及闲置资产存在的问题，主要表现为政策体系尚不完善、规划统筹相对乏力、管理体系亟待协同、资金措施创新不足等。

精准建言

聚焦难题开良方

既找准堵点难点、摸清问题症结，更需靶向破题、精准献策。多位省政协委员从不同角度提出一系列具有针对性、可操作性的意见建议。

城市更新是推动经济高质量发展的新引擎，通过对闲置土地与老旧建筑的盘活利用，可以激发城市经济新活力。高鸽子在《关于创新推进城市更新中低效用地及闲置资产再利用的建议》的提案中提出，完善差异化市场政策、搭建信息平台和交流数据库、引导多元化资金筹措、创新管理激励机制。

线下零售持续承压，实体商业处在转型阵痛期。如何破解大量商业空置困局？省政协委员王锦强今年在省两会期间建议：严控商业用地挂牌出让、补齐线上税收监管短板、设立老旧商圈改造专项基金、有序推进“商改住”、加大省外优质商贸主体招商引资力度等。

长期以来，城中村、老旧厂区普遍存在布局散乱、利用粗放、用途不合理等问题。省政协委员邓敏在今年省两会期间提交了《关于湖南省城镇低效生活用地精准识别与协同再开发的提案》，建议以多源大数据开展效能评估、实行区域统筹协同再开发。

谷金秋聚焦闲置工业用地多次提交相关提案。今年省两会期间，他建议，对工业园区内停产超5年的企业用地进行全面排查，按债务状况、环保风险、规划符合性等建立“闲置低效用地数据库”，实行“一地一策”动态管理；推动法院简化“僵尸企业”破产清算程序，建立府院联动机制，协调解决职工安置、资产变现、信用修复等难点，加快土地释放等。

政策落地

激活发展新动能

“建议契合省委深改委部署的城市更新、低效用地再开发改革方向，指导性、实操性强”“精准切中我省实体商业空置化解、行业转型升级关键症结，契合我省稳消费、盘活存量资产、提振商贸经济工作方向”……委员们的提案得到各相关部门高度重视，并被充分吸纳到有关政策举措之中。

针对谷金秋、高鸽子、邓敏等委员分别提交的提案，省自然资源厅、省商务厅、省住建厅等部门回复表示，相关内容全面纳入《湖南省盘活存量土地攻坚三年行动方案》，联合省委改革办等单位统筹推进落地实施；盘活园区闲置厂房与低效用地列入省政府推动实施国有“三资”管理改革深化提升三年行动重要工作内容；出台《支持存量土地盘活增效促进高质量发展的若干措施》，进一步优化政策体系，完善激励约束机制。

如今，随着《若干措施》的出台，委员的建言已落到实处。在空间规划适应性上，《若干措施》提出，鼓励土地混合开发利用，土地主导用途按计容建筑面积超过50%的建筑功能确定。省级制定全省土地混合开发利用正面清单及管控要求。各地可结合新产业、新业态发展需求进一步细化，经同级人民政府批准后实施。存量土地盘活项目符合正面清单即视为符合详细规划。这一改革大幅精简繁复的规划调整审批环节，让项目推进少走弯路、地方办事少跑腿。

《若干措施》也明确了相关举措,以持续推进城市更新。如，鼓励老旧住房原拆原建、自主更新；在保证公共安全和公共利益等前提下，各地经充分论证后，可按“不低于现状”原则，适度放宽更新改造类项目的建筑间距、建筑退距、建筑面宽、建筑密度、日照标准、绿地率、机动车停车位配比等技术标准要求。

短期盘活路径同样清晰。利用存量土地、房产资源发展教育、医疗、养老、科研、文旅、体育等的，可享受一定年期内不改变用地主体和规划条件的过渡期政策；对利用存量土地发展新产业、新业态的，可结合产业生命周期，实行长期租赁、先租后让、弹性年期出让等灵活供应方式。

此外，《若干措施》提出，鼓励各地探索对存量土地进行地上地下空间统筹利用，建立完善建设用地使用权分层设置、分层供应、分层登记的管理机制。

查封土地如何盘活、低效用地如何有序退出再开发，一直是存量土地盘活中的“硬骨头”。为联动盘活查封土地，湖南将构建存量土地府院联动信息共享与协商机制，对涉及司法查封（诉讼）的，人民法院在明确诉讼路径、建立快捷处置渠道等方面予以支持。同时，破除“一刀切”成立模式，支持各地依据国有建设用地使用权出让合同、入园投资协议等，差异化制定低效用地认定标准、退出条件等，建立低效用地退出机制，为土地二次开发、产业迭代升级提供保障。

随着《若干措施》的实施，湖南将以更实举措、更大力度让闲置低效土地“醒过来”，推动发展更加“活起来”，以土地要素高效配置持续赋能高质量发展。

文 | 政协融媒记者 陈彬