10月9日，湖南省政府新闻办举行《支持存量土地盘活增效促进高质量发展的若干措施》政策解读新闻发布会。这是全国首份以省人民政府办公厅名义出台的存量土地盘活政策文件。

“《支持存量土地盘活增效促进高质量发展的若干措施》（以下简称《若干措施》）是基层盘活存量土地的政策工具箱，也是激发市场主体动力的政策定心丸。”省自然资源厅厅长李全胜介绍，《若干措施》主要体现在8个方面，即：灵活调整规划，留出存量土地盘活空间；支持城市更新，实事求是放宽技术规范标准；“松绑”“减负”并举，彻底消除使用权人顾虑；方式灵活多样，引导各类市场主体共同参与；部门协同联动，推动抵押查封土地流转盘活；鼓励组合配置，释放存量空间综合效益；包容审慎处置，破解历史遗留问题制度堵点；聚焦产业发展，赋能园区提质增效。

“五个着力”实现“转得活”“兴得起”

“《若干措施》在激发市场主体活力、打通基层实操堵点方面带来的好处，可以概括为‘五个着力’。”省自然资源厅副厅长谢文表示，即着力促进企业“接得住”，着力促进规划“调得动”，着力促进权属“厘得清”，着力促进市场“转得活”，着力促进产业“兴得起”。

目前，全省存量用地盘活市场主体顾虑多，土地资源潜力尚未充分释放。《若干措施》支持依程序免除违约责任，重新约定开竣工时间，还支持建设规模指标在不同地块之间统筹转移，支持企业通过自行开发、出租、入股、联营等方式整合开发，享受5年过渡期、短期利用等政策，真正让各类企业“接得住”，既大幅提升企业开发信心，也降低企业非项目开发投入，确保企业有想法、有能力盘活存量土地。

市场变化必然导致项目开发方向调整，据统计，全省70%以上存量土地盘活首要任务就是调整规划。《若干措施》支持在符合安全等底线要求下，采取技术修正、局部优化等方式调整详细规划，支持混合开发、复合利用，支持微更新项目豁免规划许可，让存量土地盘活项目能够高效调整规划或不用调整规划，甚至不用办理规划许可手续，充分释放土地潜在价值。

产权明晰是市场经济运行的基础。《若干措施》提出尊重历史、包容审慎处置，支持“一宗一策”依法确定产权，支持在严守底线前提下，对轻微违法豁免，让存在历史遗留问题的地块能够卸下“历史包袱”轻装上阵。

如今，企业资金普遍紧张，房地产信贷措施也一直处于收紧状态。《若干措施》支持企业自愿置换土地、分割转让、未达到25%开发强度的预告登记转让，让原权利人无能力再开发的存量土地，可以高效对接市场资本，便捷引入其他企业接续开发。

当前，我国房地产市场供求关系发生重大变化，社会资本更倾向投向新产业、新业态。《若干措施》突出产业导向，创新推行产业链分期供地，为新兴产业培育预留空间；鼓励资源资产组合配置、整体运营，满足多元业态用地需求；鼓励园区健全低效用地退出机制，集中建设配套设施、统筹地上地下一体化开发，让全省产业园区能将存量资源有效转化为产业发展资本，促进产业升级。

多措并举赋能城市高质量发展

老旧小区建成时间长，产权复杂，受原有建设格局限制，改造方案很难达到技术规范标准。如今，依托城市更新行动，湖南多措并举推进存量土地盘活，促进城市高质量发展。

目前，湖南已搭建起相对完整的城市更新政策框架，覆盖土地、规划、产权、审批、金融等领域，统筹推进老旧小区改造、城中村改造、老旧住房自主更新、完整社区建设等八大类工作。

在项目推进上，全省划定501个重点更新片区。2025年，省级拿出2000万奖补资金，重点推进天心阁—西文庙坪等十大历史文化片区更新。今年各地首批启动133个更新片区，包含353个项目，总投资2627亿元，省级从中筛选100个项目重点推进。

针对存量土地盘活涉及大量既有建（构）筑物的问题，今年5月，湖南出台有关文件，明确了配套支持政策。比如，支持宗地分割开发转让，经市州、县市人民政府批准，可申请分割宗地并允许企业转让或政府收回。通过非货币补偿协商收回土地的，可为企业置换等价值的土地；支持建筑功能转换，已出让未建设的非住宅商品房用地、空置或已预售商业项目，其公共服务、基础配套设施在满足要求的前提下，可依法依规申请“商改住”规划调整，经批准后变更规划条件。

此外，在符合消防、结构安全要求前提下，支持将存量商业办公等非住宅建筑调整使用性质，盘活资产用于发展各类现代服务业，支持商服用地复合利用，可兼容文教体卫养老等服务设施用途。

省住房城乡建设厅一级巡视员吴启旺表示，下一步，省住房城乡建设厅将会同省自然资源厅等相关部门，重点抓好房地产分类处置和去库存，监测全口径去化周期，严控商品住房新增用地；指导市州稳妥开展“商改住”、宗地分割、土地复合利用，盘活存量土地，支持长株潭等地区探索差异化存量土地盘活路径；聚焦城市更新、存量建筑改造、空间复合利用等重点，加快研究出台城市更新立法、城市更新项目管理等配套政策等。

改革评估备案撑腰鼓劲

改革评估备案是省委深改委2024年部署的一项创新性改革，最先在娄底市、湘江新区和省国资委进行试点，主要是落实“三个区分开来”，为敢担当、敢做事的干部撑腰鼓劲。试点到现在，3家单位已经受理120多个备案事项，解决了不少低效土地盘活这类“想干不敢干、该干不好干”的难题。今年6月，岳阳也纳入试点。

省委改革办副主任唐超雄表示，《若干措施》鼓励运用改革评估备案处置存量土地盘活相关问题，主要是扩大改革评估备案应用场景，推动《若干措施》加速落地，复制推广成熟改革经验。岳阳市、娄底市、湘江新区可以此作为评估备案场景，聚焦增强空间规划适应性、土地短期开发利用、空间复合利用、查封土地盘活等方面大胆探索，用制度兜住改革创新风险，边实践边总结，必将形成更多可复制的制度成果。

《若干措施》18条举措涉及自然资源、生态环境、文旅、应急、司法等多部门，不少攻坚任务没有现成“作业”可抄。通过改革评估备案健全尽职免责机制，破除“洗碗效应”，打消“操刀者”顾虑，可以更好地激发主观能动性，提升政策实施成效。

下一步，省委改革办将继续支持各地探索形成更多可复制可推广的经验，放大溢出效应。但在推进过程中，应该注重加强领导、强化协同，规范流程、从严把关，跟踪问效、备管并重。比如，健全备案全链条管理，强化事项督导和动态评估，防止“一备了之”。对实施中出现的问题及时研判纠偏，必要时果断叫停。建立事项共认机制，对探索中出现失误、但符合“三个区分开来”情形的，坚持实事求是，为担当者担当、为负责者负责、为干事者撑腰，充分保护各地盘活存量土地的积极性、主动性、创造性。

为加强跨部门政策协同，打通实操堵点，湖南将推动各项改革举措落地见效，统筹聚力，构建全域协同机制；数字赋能，搭建数据共享底座；联合攻坚，推动存量一体盘活；以考促干，用好考核指挥棒。

目前，部分市州积极探索深化存量土地盘活工作，形成了各具特色的操作模式。长沙市副市长钱丽霞表示，长沙市作为要素市场化配置综合改革试点和2023年首批入选全国低效用地再开发试点的城市，将其作为破解空间资源约束、推动城市发展方式转型的战略抓手，建立了“市级统筹、区县主责、部门协同、市场参与”的工作推进机制，形成了“产权破冰、制度性盘活”“片区再造、结构性更新”“建筑唤醒、功能性再生”“危楼重建、保障性安居”等模式。

健全“府院联动”机制

土地资产一旦抵押、查封，土地资产冻结、价值受损，市场主体信心就会受到影响。省高级人民法院执行局二级高级法官周承琪表示，《若干措施》明确构建府院联动信息共享与协商机制，为沉睡存量土地激活、产业高质量发展打通司法与行政壁垒，带来全方位、实质性的积极改变。

目前，在处置效能与资产价值方面，建立了法院与自然资源、工信部门常态化信息共享和协商机制，司法处置前主动征询行业主管部门意见，精准优化土地处置方案、产业准入标准。同时，创新规划条件动态调整模式，在保障各方合法权益、达成价值分割协议的基础上，结合区域发展规划和市场需求优化地块规划，大幅提升查封土地的市场价值和适配性，杜绝优质土地资源闲置浪费。

在便民利企、优化营商环境方面，新政落地多项突破性举措。明确司法拍卖公告必须公示调整后规划条件和产业准入要求，实现交易透明化，便于优质产业项目精准对接。针对行业痛点推出带封过户便利政策，经法院审查许可后，在不解除查封措施的情况下，买卖双方可凭成交裁定直接办理过户，有效解决买受人融资贷款难题，大幅缩短土地盘活周期。针对产业用地，同步推动拍卖与入园投资协议签订机制，确保盘活土地精准对接产业发展，实现土地高效利用。

文图 | 政协融媒记者 陈彬