完善信息收集和知识供给机制，进一步增强民主监督实效

——以湖南省政协改善生态环境专项民主监督为例

文 | 清华大学课题组

民主监督是人民政协的三大职能之一。习近平总书记在庆祝中国人民政治协商会议成立75周年大会上指出，要“发挥协商式监督优势，增强民主监督实效，助推党和国家重大决策部署落地见效”。党的二十届三中全会强调，要“完善人民政协民主监督机制”。

政协不是权力机关，不能“说了算”，只能靠“说得对”，因此，有效获取与监督议题相关的信息，并利用专业知识做出合理的判断，提出建设性意见，是政协民主监督的关键。中共中央《关于加强和改进人民政协民主监督工作的意见》第一条第三款“基本原则”要求：“坚持问题导向，深入调查研究，实事求是反映情况，认真负责开展批评，务实提出建议，确保监督聚焦关键内容和环节。”着重强调了获取相关信息的重要性，以及知识在提出务实建议中的作用。但在实践中，有的政协组织和委员掌握不到足够多的信息，其开展协商式监督工作时往往无的放矢、无所适从。

湖南省政协在改善生态环境专项民主监督过程中，通过制度创新，建立了一套完整的信息收集和知识供给机制，在很大程度上化解了政协民主监督所面临的挑战。

一方面，湖南省政协在改善生态环境专项民主监督中建立了三个轨道的信息收集机制。第一个轨道是职能部门。政协民主监督既不具备强制力，也无权采取惩罚性措施，这常常被视为政协民主监督的弱项。但是，从信息收集的角度来观察，它恰恰是优势。由于不具有强制性和被惩罚的危险，职能部门不用担心由于提供信息而产生对自己不利的后果，也就没有动机规避监督者。加之政协民主监督工作被纳入党委政府的总体工作部署之中，使得专项民主监督在一个良好的政策环境中运行，从而激励职能部门主动提供信息。第二个轨道是政协组织自身。各级政协不仅通过调研等常规手段收集信息，而且充分发挥委员工作室、政协云等地方特色工作机制的作用，发动委员，深入基层，尽量掌握及时而准确的信息。第三个轨道是建立跨行政区的信息交换机制，加强与人大监督、纪委监委监督、社会监督等其他监督机制的合作，通过信息交换来满足民主监督对信息的需求。这不仅让政协民主监督具有更丰富的信息来源，更重要的是，可以通过对来自不同信源的信息进行比对，消除信息噪音，分辨信息的真实性，提高信息的质量。

另一方面，湖南省各级政协在改善生态环境专项民主监督中建立了三个轨道的知识供给机制。第一个轨道是政协组织自身。一方面在调研、委员工作室、民主监督小组的活动中，通过多级联动实现政协系统内部的知识共享；另一方面，借助政协云，实现全省三级政协的知识共享，从而在民主监督过程中最大化地发挥政协人才荟萃、智力密集的优势。第二个轨道是职能部门。通过与相关职能部门联动，有效弥补政协委员在专业知识上的不足。第三个轨道是科研机构和环保公益组织。通过与科研机构合作，保障前沿专业知识的供给；通过与环保公益组织合作，补充地方性知识和多样性社会视角，为政协提出建设性政策建议奠定基础。

湖南省政协通过制度创新，将中央的原则性指导意见变成了可操作、可复制的经验，不仅服务了湖南的大局，对湖南的生态文明建设贡献了政协力量，而且服务了全国的大局，为人民政协的民主监督制度建设提供了地方经验。其生动的实践以具象的方式表明，与西方权力制衡条件下的民主监督相比，政协民主监督是一种合作式监督，在信息收集和知识供给方面具有明显的制度优势。

当然，这并不是说湖南省政协的民主监督已经尽善尽美。制度创新永远在路上。从未来的发展来讲，湖南省政协的民主监督工作还有进一步深化的空间。

第一，进一步完善党对政协民主监督工作的领导机制，增强民主监督实效。调研发现，在岳阳，《实施方案》是由三办（市委办公室、市政府办公室、市政协办公室）联合发文；在邵阳，由两办（市政府办公室、市政协办公室）联合发文；在株洲和张家界，由政府分管副市长担任民主监督工作领导小组副组长。这些做法将政协民主监督工作纳入党政总体工作部署，有力地推动了政协与相关职能部门的合作，增强了民主监督实效。但这种做法尚未普及。

第二，加强与其他监督机制的合作，发挥政协云等地方特色工作平台优势，进一步完善信息收集机制。各市州可以尝试建立立体式的联动机制，将人大监督、纪委监委监督、社会监督等整合起来，更好满足政协民主监督对信息准确性的需求。政协云是具有湖南特色的政协工作平台，积累了大量的后台数据，可以通过技术手段对其进行分析，一方面有助于发现问题线索，形成监督议题；另一方面可以为特定监督议题精准匹配政协委员，从而提升民主监督质量。

第三，充分发挥民主党派作用，加强与地方高校和环境公益组织的合作，进一步拓展知识供给渠道。一些市州已与高等院校和环境公益组织开展合作，但是，与省内高校合作较多，与省外高校合作较少；与高校合作的自觉意识较强，与公益组织合作不够，尚未意识到公益组织可以为民主监督补充地方知识，甚至专业知识。未来如何进一步通过加强与高校和公益组织的合作来缓解民主监督的知识需求，对于市县两级政协尤为重要。

第四，进一步深化跨行政区合作机制，更好适应环境治理的跨区域特点。湖南省各级政协在开展民主监督的过程中建立了不同类型的跨行政区合作机制，既有省内的，也有跨省的。但跨省合作仍处于零星状态，尚未成为各市州的常态化机制。在未来，应进一步加强跨省合作，丰富合作机制，提高制度化水平，将跨省联合委员工作室、洞庭湖生态经济区政协主席联席会议等机制予以推广，形成信息互通、共建共管的协作格局，防止民主监督“飞地”的产生。

第五，建立定期地方经验交流机制，加强制度创新经验的总结和推广工作。在开展民主监督的过程中，各市州因地制宜探索出一系列行之有效的举措，如岳阳市的三办联合发文、邵阳市的网格式守护、怀化市和湘西州的跨省联合委员工作室、株洲市与江西省萍乡市就萍水河－渌水协同保护联合立法。建议定期召开地方经验交流会，及时对行之有效的经验进行提炼和总结，推动各市州政协相互学习，进一步提升民主监督水平。

课题组负责人谈火生系中国人民政协理论研究会理事，清华大学政治学系长聘副教授、副系主任