盘活存量土地，是一场触及利益的深刻变革，也是一项系统集成的制度创新。湖南从认定标准到处置路径，从激励机制到监管考核，全方位打通盘活堵点，并坚持“亩均论英雄”，将节约集约用地纳入高质量发展考核。如今，一批可复制、可推广的鲜活经验在三湘大地不断涌现，成为土地盘活增效的生动样本。

——编者

原衡阳建湘柴油机厂厂区变身“湘见·建湘工业文化街区”。

长沙市新梁仓文创园通过“自主运营+分期改造”模式，让低效仓储用地焕发新生；衡阳智能计量衡器产业园采用“双协议并行收储”方式，破解老厂重生难题；怀化高新区破局异地法拍精准匹配存量土地，让闲置土地破茧成蝶。

分类施策实现变革

同一座桥下，几年前杂草丛生、车辆乱停，如今人头攒动。这是长沙市通过复合利用，让“城市遗忘的角落”变为“金角银边”的生动写照。

“237处桥下空间，我们一处一处建档，一桥一策改造。”在省自然资源厅近日召开的存量土地盘活增效先进经验新闻通气会上，长沙市城管局副局长袁海燕介绍，通过编制专项规划，长沙明确了26处运动公园、32处停车场、34处管理设施、16处绿地等复合功能，整体规划使用率高达95.9%。

原衡阳建湘柴油机厂是一座曾经辉煌又归于沉寂的老厂，破产后厂房闲置了10余年。如今，通过“场景焕新”变革，短短一年多时间，这里蜕变为吸引百万游客的“湘见·建湘工业文化街区”。该街区依托原有历史建筑群，创新实施“工业底蕴+文化创意”双轮驱动，精心培育中国老工业基地文展馆、国家级工业文化研学基地等特色业态，吸纳了近160人就业。

作为自然资源部低效用地再开发改革试点，湘潭市打出了“分类处置+多元共治”的组合拳，针对低效产业用地、城镇生活用地、城中村改造、历史遗留用地等分类施策，全面推动低效用地“活起来”。截至目前，湘潭市累计盘活低效用地5700余亩，撬动投资近百亿元，再开发项目平均产值增速达47.7%。

创新向空间要增量

在汨罗市罗江镇群英村，一栋现代楼房里面“住满”了小猪，被誉为“猪猪社区”。小猪上楼，源于汨罗市通过立体养殖破解用地困局。汨罗畜牧业基础扎实，是当地经济的重要支柱，但产业升级面临耕地红线刚性约束与传统养殖业用地粗放的矛盾。

汨罗市决定向空间要增量，成功将“立体集约”理念从工业用地引入农业用地管理，并构建立体生态圈，形成“养殖—粪污—有机肥—种植”的闭环生态链。“楼房养猪+链式配套”模式释放出强大效能：同等年出栏20万头规模，传统养殖需200亩，立体养殖仅需30亩，节地85%；粪污资源化率达95%以上，COD、氨氮等污染物排放减少90%以上，实现近零污染。

在东安县，坐落着湖南省唯一一个以吉他制造为特色产业的园区，其高端吉他年产量占全国市场的30%，年产值达52.15亿元，远销60余个国家。一把吉他带火一座城，“弹”出一个大产业，这背后与小地块撑起大集群密不可分。近年来，东安县在用地方面积极创新，采用模块化厂房、推行“标准地+承诺制”改革等举措，显著提升了土地利用率。

面对新项目一地难求与老厂房闲置沉睡的突出矛盾，作为全省首个国家级经开区，长沙经开区以“亩均效益改革”主动破题，通过“政策链+治理链”双轮驱动，打造土地高效利用标杆，走出了一条向存量要增量的高质量发展之路。近3年，园区累计盘活低效用地5065亩，激活闲置物业196万平方米，成功转型升级近30家企业。2024年，整体亩均营业收入突破600万元，同比增长7.39%；亩均税收超过33.63万元，同比增长9.1%。

让“死结”成为“活扣”

“七彩盒子”是湖南广播电视台的节目录制基地，也是中国视频文化创意高地。该项目曾因地块权属、用地性质等问题，面临系统性开发梗阻。为破解这一难题，湖南广电强化政企联动，精准施策，通过“作价出资（入股）+变更登记”模式，破解了“一地两性、一性两主”的土地整合困局，建立起“政府主导+专业评估+市场运营”的发展思路。

盘活存量，最难的不是技术，而是制度创新。

怀化高新区曾有一块384亩的工业用地，因企业债务纠纷被外省法院异地查封，成为园区空闲时间最长、面积规模最大、盘活难度最高的“硬骨头”。“跨省司法查封，权属不清，没法动；产业匹配难，谁来接盘？传统盘活方式周期长、落地慢。”怀化高新区管委会副主任邓卓娅介绍，面对这一困局，园区不等待、不推脱，而是主动作为。

2021年，园区牵头成立工作专班，会同市委政法委、市中级人民法院，多次赴外省与当地法院、银行面对面沟通，争取将这块地纳入本地法拍流程，拿到了解封的钥匙。为了让土地真正活起来，2023年3月，怀化高新区成功引进三一环境产业有限公司，布局高端装备制造产业，实现了园区工程机械和高端装备产业“零”的突破。

如今，园区以三一环境为链主，成功带动其上下游10余家配套企业相继落户，撬动周边1000余亩土地联动开发，真正实现了“盘活一块地、激活一条链、带动一大片”的良好效应。

推动“单点盆景”到“全域风景”

存量土地盘活增效，是推动城市发展从增量扩张转向存量提质的必由之路。“十四五”以来，湖南在用地质效方面交出了一份硬核答卷，领跑全国：累计盘活存量土地122.85万亩；单位GDP建设用地使用面积下降19.93%；批而未供和闲置土地处置率连续5年位居全国前列；节约集约用地连续6年获国务院督查激励。

省自然资源厅总工程师董振亚介绍，当前我省用地保障正加速进入存量时代。全省新增建设用地规模自2021年达峰后持续下降，2025年全省批准新增建设用地12.6万亩；同期，全省供应土地18.3万亩，存量土地已成为用地保障的重要来源。

但盘活存量土地并不容易，仍面临“三个交织一个缺乏”的难点——各方利益矛盾交织、新老问题相互交织、监管职责边界交织，以及缺乏系统性政策支持。为破解这些难题，2025年，省自然资源厅在全省开展“存量土地盘活增效”大调研大讨论，收到省直部门、市县政府、园区及企事业单位报送的研究选题53个、工作经验169个、政策建议200余条，形成了涵盖权属优化、空间集约、低效整治、产业赋能等领域的存量土地盘活增效工作经验。

下一步，湖南将持续发力，推动存量土地盘活增效工作经验从“单点盆景”变成“全域风景”。具体举措包括：推动出台《支持存量土地盘活增效促进高质量发展的若干措施》；部署开展全省存量土地盘活攻坚三年行动；搭建省、市、县、园区一体化数智化监管平台；持续开展园区“三类低效土地”专项整治。

文 | 政协融媒记者 陈彬